HAKEDİŞ ÖDEMELERİNDE HUKUKİ BİR SORUN
Hiç hakediş ödemelerinde inceleme yaptığınız dosyada iki tane ita amiri veya iki tane tahakkuk memuru imzaları veya görevleriyle karşılaştınız mı? Bir çoğumuz olmaz öyle şey, bir çoğumuz da olur, niçin olmasın demişizdir. Gerçekten, yapım ve onarım işlerindeki ihale makamı ile ödeme saymanlığının farklı yerlerde olması, bu ikilemi doğurmuştur.
Bilindiği gibi Bayındırlık ve İskan Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki K.H.K.ye göre “genel bütçeye ait bina ve tesislerin yapımı ile büyük onarımları yapmak görevi bu bakanlığa, küçük onarım işlerini yapmak ilgili genel bütçeli kuruluşa aittir”. Bu hüküm karşısında İlçe teşkilatı bulunmayan Bakanlığın, İlçe tahakkuk birimlerine gelen ödenekleri nasıl kullanacağı, ya da ita amirliği müessesesini nasıl çalıştıracağı, mahalli ödeme saymanlığının neresi olacağı konuları gerek devlet muhasebesi ve ihale mevzuatı ve gerekse yapılacak mali denetimlerde sorumluluk ve sorumluların tesbiti açısından büyük önem arzetmektedir.
İhale işlemlerindeki yetkililer örneğin ita amiri nasıl ve neye göre belirlenecektir. Kendisine ödeme emri tebliğ edilen kişi mi? Yoksa yapım onarım işini üstlenen ve ihaleyi yapmaya yetkili olan Bayındırlık ve İskan İl Müdürlüğü mü bu yetkiyi kullanacaktır. İlçe Saymanlığına gelen ödeme emrine göre ilgili müdürlük ihale komisyonunu kurabilir mi? Ya da ilçedeki bir kuruma verilen ita amirliğini Valilik Makamı kullanabilir mi? Bütün bu sorunları hukuksal açıdan değerlendirelim.
180 Sayılı Bayındırlık ve İskan Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun Hükmündeki Kararnamenin 9 ncu maddesine göre “Genel bütçeye dahil kuruluşlara ait bina ve tesislerin ihtiyaç proğramlarını hazırlamak, proje ve keşiflerini, inşaatlarını, tadillerini, BAKIMLARI HARİÇ esaslı BÜYÜK ONARIMLARINI yapmak ve yaptırmak, bu işlerin gerçekleştirilmesi için gerekli tedbirlerin alınmasını sağlamak, bakım ve küçük onarım işleri ile ilgili mevzuatı ve esaslarını hazırlamak görevi Bayındırlık ve İskan Bakanlığına aittir”.
Bu çerçevede, harcama yetkilerinin ayrılması İlçe teşkilatı bulunmayan Bayındırlık ve İskan Bakanlığı görevlilerini Vilayet Makamı ile ilçe Kaymakamlığı arasında yetki kargaşasına sürüklemektedir. Gerçekten, 700 harcama kaleminden ilçeye gelen ödeme emrinin harcama yetkisi İlçedeki kendisine ödeme emri tebliğ edilen kurum yetkilisidir. İl Bayındırlık teşkilatının İlçe emrine verilen tahsisatı harcama yetkisi bulunmamaktadır. Kaldı ki, 5442 Sayılı İl İdaresi Kanunu hükümlerine göre Kaymakam ilçede hükümetin temsilcidir. O halde harcama yetkisi ve saymanlığı ya ilçede, ya da il de olmalıdır. Yetkinin bölünmesi düşünülemez.
Konuyu 73 yıldan beri uygulanmakta olan 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu açısından değerlendirelim. Bilindiği üzere, ita amiri; devlet hizmetlerinin yürütülmesinde giderin yapılmasını öngören, tahakkukunu tasdik eden ve ödemenin yapılması konusunda ilgili saymana yazılı emir ve izin veren yetkilidir. Yetkinin merkezden taşraya doğru kayması YETKİ GENİŞLEMESİ ile mümkün olmaktadır. 1050 Sayılı Kanun ita amirlerini birinci ve ikinci derece olmak üzere ikiye ayırarak bu müesseseye mali açıdan uygulama alanı getirmiştir. Birinci derece ita amirlerinin(Bakanların) taşraya ödeme emri göndermesiyle ikinci derece ita amirleri harcamaların yapılmasında yetki ve sorumluluk sahibi olurlar. Böylece ikinci derece ita amirleri gelen ödeme emrinin ilgili tertibinden harcama yapabilirler ve gider tahakkuk ettikçe MAHALLİNDEKİ SAYMANIN VEZNESİNDEN ödeme yaptırabilirler. Bu izinler (harcama izni) ödeme emri tebliği ile olur(Md.71). hükümleri gereğince mutlaka harcama yetkisinin ödeme emri tebliğ edilen görev ünvanında bulunduğu anlaşılmaktadır.
Yine aynı Kanunun 62 nci maddesinde “Bakanlar, ikinci derece ita amirlerini merkezden izin almaksızın hangi tür ve tutardaki sözleşmeleri yapmaya yetkili olduklarını mali yıl başında duyururlar” demek suretiyle kamu harcamalarındaki sözleşme yapma yetkisinin ikinci derece ita amirlerine devredilebileceği belirtilmektedir. Buna göre her Bakanlık kendi alt birim ikinci derece ita amirlerine limit dahilinde sözleşme yapma yetkisi verebilmektedir. Tabi ki her bakanlık bu yetkisini kendi alt birimlerine farklı tutarlarda verebilir. Burada asıl vurgulanmak istenen sözleşme yapma yetkisinin mutlaka taşrada İKİNCİ DERECE İTA AMİRLERİNE verilebileceğidir. Kendisine birinci derece ita amiri tarafından ödeme emri tebliğ edilen kişinin ikinci derece ita amiri olması nedeniyle sözleşme yapma yetkisi vardır.
Peki taşrada ikinci derece ita amirliği hangi görev ünvanlarına tevdi edilebilir? Sayıştay Genel Kurulunda il ve ilçelerde ita amirliği yetkisi verilmeyen dairelerce yapılan harcamalarda ikinci derece ita amirinin Vali ve Kaymakam olacağı karar altına alınmıştır. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün 511 seri nolu tebliğinde, belirtilen karar doğrultusunda bakanlıkların taşra birimlerinde ita amirliği yetkisinin mülki idare amirlerine verilmesinin asıl olduğu belirtilmiş, ancak bu yetkinin bir takım şartlar dahilinde vali ve kaymakam dışındaki görevlilere de verilebileceği açıklamasına yer verilmiştir. Tebliğe göre Bölge teşkilatları ile il idaresine bağlı taşra teşkilatlarında bu yetki idari şube başkanları(defterdar, milli eğitim müdürü, emniyet müdürü gibi) olarak tanımlanan en üst kademe yöneticilerine verilebilecektir. Bunun dışında idari şube başkanı sayılmamakla birlikte yürüttüğü hizmetler ve bütçe uygulaması bakımından bir ünite oluşturan birimlerin başkanlarına(hastane baştabipleri, okul müdürleri gibi) da ikinci derece ita amirliği yetkisi verilebilecektir.
Saymanlık işlemlerinin ve saymanın mali usul ve esasları yasası olan 1050 Sayılı Kanunun hükümlerini ayrı ayrı veya bütün olarak değerlendirdiğimizde açıkça harcama tahakkukuna ve ödenmesine izin veren yetkili makamın mutlaka kendisine ödeme emri tebliğ edilen ikinci derece ita amirinde bulunduğu ayrıca ödeme emri tebliği alan makamın bu yetkiyi başka bir görev ünvanına devredemediği veya yetkili kılamadığı görülmektedir. Uygulamada karşılaşılan hukuki sorun da buradan kaynaklanmakkadır. Ödeme emri tebliği ilçedeki bir görev ünvanına tebliğ edilmiş olmasına rağmen örneğin 700 harcama kalemindeki bu tutarı yetkisinden dolayı Vilayet Makamınca(Bayındırlık teşkilatınca) ihale işleminin sonuçlandırılarak ödeme işleminin ilçedeki Saymanlıktan yapılmasının istenilmesi açıkça belirtilen kanun hükümlerine ters düşmektedir. Pratikte bu şekilde cereyan etmekte ve saymanlıklarca da ödeme işlemi konusunda farklı uygulamalar ve belirsizlikler göze çarpmakta hatta ödeme işlemi yapılmayarak istihkak sahipleri mağdur olmaktadırlar. Bu işlemde ihaleye izin veren, onaylayan ve sözleşmeyi idare adına imzalayan ita amiri Valilik Makamı, Tahakkuk Müzekkeresi ve Verile Emrindeki ita amiri de İlçedeki yapım onarım işi yapılan kuruluşun ita amiridir. Aynı şekilde idare görevlileri(İl ve ilçe memurları) de farklı işlemlerde (ihale komisyon başkanlığı, üyeleri, kontrol memurları) imza yetkisi kullanmaktadırlar.
Konuyu bir de halen yürürlükte bulunan 2886 Sayılı Devlet İhalesi Kanunu hükümlerine göre irdeleyelim. Kanunun 3 ncü maddesinde “Bu kanunda yazılı işleri yaptırmaya ve ihaleye, idarelerin ita amirleri yetkilidir” denilmek suretiyle ihale işleminin kim tarafından yaptırılacağı açıkça belirlenmiştir. O halde ihale kanununda yazılı bütün işleri yaptırmaya ve ihaleye kendisine ödeme emri tebliğ edilen kurumun ikinci derece ita amiri doğrudan yetkilidir. Bu yetkiyi başka bir teşkilata devredebileceğine dair bir hüküm bulunmamaktadır. İta amirliği müessesesi de yukarıda açıklandığı gibi 1050 Sayılı Kanun hükümlerinde yer almış olup, ihale kanununda ayrıca ita amirliğinin nasıl belirleneceğine dair özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bu hükümler karşısında Kanun Hükmünde Kararname ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığına verilen büyük onarımların yapım ve yaptırma yani harcama ve sözleşme yapma yetkisi ile başka bir kurum yetkilisine tebliğ edilen ita amirliği görevleri hukuksal bir çelişki doğurmaktadır.
İhale komisyonlarının nasıl oluşturalacağı yine D.İ.K.nun 13 ncü maddesinde açıklanmıştır. Buna göre, “İta amirleri, İLGİLİ İDARENİN memurlarının birinin başkanlığında idareden yapım işlerinde işin ehli veya uzmanı olmak şartıyla en az bir kişi ve maliye memurunun katılmasıyla kurulacak komisyonları görevlendirirler” Yine bu hüküm ihale komisyonlarının nasıl oluşturulacağı konusunda ita amirine verdiği yetkinin belirlenmesi açısından önem arzetmektedir. Burada da ita amirliğinin herhangi bir şekilde başka bir birime tevkili söz konusu değildir. 1050 Sayılı Kanuna göre kendisine ödeme emri tebliğ edilen ikinci derece ita amirlerinin ihale kararlarının onayı veya iptal edilmesiyle ilgili olarak 2886 Sayılı Kanunun 31 nci maddesinde; “...alınan ihale kararları, İTA AMİRLERİNCE karar tarihinden itibaren en geç 15 iş günü içinde onaylanır veya iptal edilir” hükmü vardır. 180 Sayılı Bayındırlık Bakanlığının Kuruluş ve Gör.Hak.K.H.K. ye göre hareket edersek esaslı yapım ve onarım işlerinde bu kurum yetkilidir. Ancak, ihale kanunu, ihale işlem sürecinde ÖZEL BİR KANUN dur. 2886 Sayılı Kanunun mali esas ve usullerini belirleyen kanun da 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunudur. Acaba ita amirliği yetkisi 180 Sayılı K.H.K.’ye göre mi? Yoksa bu iki kanununa göre mi kullanılacaktır. Bu durum hukuki bir çelişkidir. Zira ödeme emri tebliği doğrudan Bayındırlık Teşkilatına tebliğ edilmeyen hallerde mutlaka kendisine ödeme emri tebliğ olunan ilgili genel bütçeli daire biriminin başında bulunan görevlinin ihale komisyonu teşekkülü, ihale kararının onayı veya iptal edilmesi, sözleşme yapması konusundaki görev ve sorumluluğu vardır. Bu sorumluluğun esaslı yapım onarım işlerinde Bayındırlık Teşkilatınca kullanılmak istenilmesi İhale Kanunu ve Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile çelişmektedir. Öte yandan harcama ve sözleşme yapma yetkisindeki bu karışıklık “görev ve sorumlulukların” belirlenmesindeki 1050 Sayılı Kanunun 22 nci maddesi ve 832 Sayılı Sayıştay Kanunun hükümleri karşısında farklı iki ayrı ita amiri ve daire görevlileri ile karşılaşılır ki, bu durumda yargılama ve denetim sürecinde hukuki, cezai ve mali müeyyide hallerinde sorumluların tayininde belirsizlik ve hukuksal nizalar çıkabileceği gibi “müteselsil sorumluluğun” mali düzenlemelerde yer alması zaruretini doğurur.
Yetki ve sorumluluğu 1050 ve 2886 Sayılı Kanun hükümlerine göre belirlenen İKİNCİ DERECE İTA AMİRLERİNİN uhdesine ödeme emriyle tebliğ edilen YAPIM ONARIM İNŞAAT işlerine ait ödeneklerin harcanmasının veya sözleşme yapma yetkisinin mutlaka bu birimlerce yapılmasının gerektiği bilinmesine rağmen, 180 Sayılı K.H.K. uyarınca 700 harcama kaleminden ilgili genel bütçeli idarelere gönderilen ödeneklerin Bayındırlık ve İskan Bakanlığı teşkilatlarınca sonuçlandırılması veya ilçe birimlerine gelen ödeneklerin ita amirliği sıfatının Vilayet Makamınca kullanılması saymanların hakediş ödemelerinde karşılaştığı sorunlardan biridir.
Özetle, 180 Sayılı K.H.K.nin; 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve 2886 Sayılı Devlet İhale Kanunu hükümleri ile çelişen tarafları açıkça yukarıda ifade edilmiştir. Bu nedenle mali düzenlemelerin gereği yapılarak, ita amirliği müessesesindeki yetki ve görevler tek elden yapılmalı, İhale işlemlerini yapan makamın Vilayetten, ödeme saymanlığının ilçeden yapılması gibi hatalara meydan verilmemelidir.